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新加坡城市規劃建設管理和新鎮規劃建設經驗

【編者按】

根據市委組織部部署,2018年5月28日至6月3日,我市各縣(市)區政府、規劃城建部門及重點建設國有企業骨干159人參加了城市規劃建設發展培訓會。集團金冶副總經理和保投公司國彬經理代表住建集團參加了此次培訓。培訓會歷時七天,有15位國內外專家、官員、學者從不同側面對城市規劃建設發展進行了深入淺出的講解。特別是六位新加坡專家的報告,讓參訓人員對新加坡在城市規劃建設管理領域有了較為全面的了解,對我們在今后的保障房建設管理、棚戶區改造和房地產開發工作具有一定的借鑒作用。下面是國彬經理整理的新加坡發展歷程、規劃建設管理和新鎮規劃建設兩方面借鑒經驗,供大家學習參考。(注:六位新加坡專家分別是新加坡國家公園局設計研究院發展高級署長楊明忠;新加坡互動規劃建筑設計所總裁陳思中;新加坡亞洲管理學院院長周衛國;新加坡公共政策研究所所長劉叔銘;新加坡經濟發展局前軟件項目辦公室首席協調員、副主任吳亞妹;新加坡南洋理工大學南洋商學院金融與銀行系副教授曹勇)。 
 
  新加坡城市規劃建設管理和新鎮規劃建設經驗
 
 一、新加坡的發展歷史、現狀和思想來源
新加坡位于馬來半島最南端,包括新加坡島和其余63個島嶼及填海區,總面積約710平方公里。人口560萬,相當于中國一個大城市的人口規模。新加坡原為英國殖民地,1959年自治,1965年8月9日獨立。
建國初,新加坡政府面對資源匱乏甚至連飲用水都靠進口的國情,及時確定和實施工業化和城市化戰略,推動經濟持續快速發展。經過52年的不懈努力,現己成為世界上最大的集裝箱碼頭、世界上第二大鉆井平臺生產基地、世界上第三大煉油中心、世界上第四大外匯交易中心和亞洲第二大金融中心,被公認為世界上最適宜居住的城市之一。
縱觀新加坡城市規劃體系的由來,主要是參照西方居住區理論,并在實踐中結合自身國情創造性地發展完善起來的。新加坡新鎮作為大型城市形態開發模式,其核心思想是E 霍華德1898年提出的“田園城市”的大型城市單元(新鎮雛形)、中型城市單元(小區雛形)、小型城市單元(鄰里雛形)“三級結構”單元式開發理念,當然也深受其他西方理論的影響。例如,高層發展、底層架空、人車分流參照了L 柯布西耶1922年提出的“明日城市”。

 二、新加坡城市規劃建設管理的特點及經驗
(一)城市規劃遵循高起點、前瞻性、嚴肅性三個原則。
1.科學的發展定位
城市發展戰略既體現為城市定位及總體發展理念,更直接影響著城市的發展方向、路徑選擇和品質質量。新加坡是世界上第一個把建設“花園城市”作為基本國策的國家,并堅持數十年將綠化和生態建設作為全國最重要的基礎設施和旅游產業發展項目,打造了一個海上綠洲。

2.強大的產業支撐
新加坡高度重視工業在經濟中的帶動效應,自上世紀50年代獨立以來,堅持實施一以貫之的發展策略,緊緊抓住國際產業轉移機遇,大力發展交通運輸、航空、醫藥、精密機械工程、電子、旅游等產業,將資源貧瘠、基礎薄弱的小國打造成為東南亞唯一發達國家、世界上人均最富裕的國家之一,經濟競爭力連續多年位居世界前列,為城市現代化提供了強大的經濟支撐。特別是新加坡在建設工業園區方面取得了豐富的經驗和巨大成就,通過工業園區建設,提高產業集中度、集約度和土地利用率,支撐城市綠化和建設。

3.嚴格的城市規劃
新加坡政府高度重視城市規劃,把規劃作為一切發展的起點。早在建國初期,新加坡政府就充分認識到這一點,國家發展部負責領導城市規劃、市區重建、公共工程、城市綠化及其他城市建設等工作,其下屬法定機構—擔負所有規劃和發展管制機能,聘請國際知名專家,歷時4年高起點、高質量、高標準地編制了綜合而全面的規劃系統,形成有機統一、多層次的城鄉規劃、都市或區域規劃、環境規劃、交通發展規劃、土地利用規劃、基建規劃和新鎮規劃,構建起完善的城市發展策略和形態,為新加坡今后50年發展提供了戰略指導。

(二)城市建設抓住基礎設施完善和區生態環境優美兩個環節。
1.建設快速便捷的交通系統
 依據交通規劃,先后建設了3100Km的公路網、150km的高速公路網。自1985年開始,投資130億新幣建設了東西、南北、東北三條共109Km、66個車站的地鐵系統和43個車站的輕軌列車系統。同時,配套建設了高密度的過街天橋、人行道和地上、地下多層及平面停車場,公路、輕軌、地鐵有機銜接、相輔相成,形成了快速便捷的交通網絡。

2.始終打造“花園城市”特色
1960年,前總理李光耀提出了綠化新加坡構思,把新加坡定位為“花園城市”,成立了花園城市行動委員會和國家公園局,在全社會大力倡導生態綠化觀念,先后經歷了60年代綠化街道、施工造園;70年代種植花卉觀賞植物、擴大平面綠化、引進垂直綠化、改進公園游車設施、推廣植樹運動、制定公園與樹木法令;80年代擬定園林規劃總藍圖、實施公園計劃、推進園藝作業機械化、引進植物品種、廣植果樹香花;90年代規劃建造特色園林、建設公園串連網絡、確定自然保護區、頒布樹木保護法令、實施林木微機管理。2002年又制定國家綠色藍圖,明確提出清潔的空氣、水的供應、廢物處理、維護自然、公眾衛生、國際關系6項行動計劃和27項主要目標。整個國家就像一個五彩繽紛、絢麗多彩的大花園。

3.城市建設中努力建設精品項目
從城市總體布局,到一條街區、一塊公園綠地、一棟歷史建筑,甚至沿街每個單體設計,都突現了精品意識、別具一格的構思和精美的質量。中央商業區是新加坡的市中心,精心策劃、精心實施,精致建設了行政、金融、商務和五星級酒店、購物商場及高檔住宅,創造了一個全新與獨特的新加坡“城市輪廓”。

(三)城市管理嚴格依法、高效有序,國家穩定和諧、充滿活力。
1.以法律為唯一準則,建設法制社會。僅與城市規劃建設管理有關的就有數十個法令、條例、條規和準則,覆蓋到城市規劃建設管理的各個方面、各個環節。執法中,各有關部門嚴格依法行政、依法管理,法不容情、嚴刑峻法。對輕微違法行為則大量采用罰款的處罰措施,其特點是罰款范圍廣、名目繁多,罰款程序明確具體、可操作性強,罰款數額大、足以使受罰者心疼。

2.以儒教思想作為核心價值觀,突出以人為本充分考慮人的多樣化需要。商業、住宅、學校、公園、休閑、體育、醫療、文化、社區、公路及公用事業同步規劃、同步實施,實施居者有其屋計劃,在40年內,政府建造了近88萬套組屋,85%的新加坡人住在政府組屋里,成為世界上人均擁有住房率最高的國家。組屋計劃實施中,嚴格標準條件、公開透明運作,提倡家庭凝聚力、幫助低收入家庭、解決單身和老齡人住房,搞好組屋區設施配套和環境綠化、美化、亮化。

3.科學高效的城市公共服務管理理念。新加坡政府奉行發展經濟,穩定社會,保證公平,造福民眾的公共服務管理理念。在市場經濟條件下,政府的角色不是直接創造財富,而是提供和創造一個適合經濟與社會發展的環境。政府有兩手,一手是促進社會與經濟的發展與繁榮,其手段主要是提供優惠與服務;另一手則是對社會與經濟行為進行規范,其手段主要是法制,也輔之以教育,亦即所謂進行法治與德治。

三、新加坡城市新鎮規劃模式的特點及經驗
從1960年代以來新加坡已開發了23個高密度新鎮。約九成的人口都居住在新鎮中,公共住宅政府組屋是新鎮的主體,許多私人公寓、別墅也有機地組織在新鎮體系的框架中,新鎮是新加坡城市的重要組成部分,共占國土面積約30%,每一個鎮的規劃用地面積平均為7.8平方公里,人口平均約13萬人。
最早的新鎮是女皇鎮,建于1952年,人口8.5萬人,最新的是榜鵝生態新鎮,規劃人口30萬人。2010年的數據統計,共建成公共住房有100萬套,分布在新鎮和三個其他小鎮區。
新加坡新鎮建設的全盛期在1965年至1988年間,國家發展部成功完成了總人口1/3的動遷安居,新政的公共住房提供了國人70%的住房需求,其中用房者占97%,只有30%低收入人群的租賃戶。目前,家庭月收入超過1萬元,不能購買公共住房,其他13%的國人住各種類的私人房產,分布全島各地。
1978年啟動的淡濱尼新鎮在1992年獲得聯合國人居大獎,表揚它是新鎮空間結構的典范,有效的對土地利用、人口分配、交通規劃和綠化以層次化的綜合考慮,并以多樣化的建筑形態,營造了有個性和人尺度的宜居環境,大獎也高度贊賞新加坡新鎮的運作和管理。

(一)新加坡新鎮規劃的空間結構
建屋發展局局長和總建筑師劉太格1969年-1989年在職期間創建了有新加坡特色的新鎮內部空間結構,以鄰里的概念布設組群。鄰里的概念源于歐洲戰后的城市重建規劃,但新加坡的模式更進一步融入了亞洲人的鄰里觀念,最終形成了新鎮、鄰里、組群的三層體系。
新鎮規劃的鄰里組群概念:新鎮規劃一般設置5到7個鄰里,每個鄰里由至少六個組群組成,而每個組群由4到8幢公共住房組合,而每一幢容納約120戶,分別有1到5房的戶型,鄰里和族群有不同層次的公共設施。新鎮的公共住房都為私人擁有99年地契,小部分為租賃房和老人公寓,由政府補貼。

(二)新加坡新鎮規劃的交通系統
擁有高效率的交通系統,從新鎮村地鐵到新加坡市區,耗時不超過42分鐘,50%在25分鐘內能到達。在新鎮任何位置,從行走到轉乘各種形式的公交到市中心,都不會耗時超過1小時,由于新加坡人習慣了國家提供的高效公交系統,導致最近地鐵故障引起連續數小時的延誤,造成了民眾的激烈反應,引發地鐵局總執行官引咎辭職。

(三)新加坡新鎮規劃的建筑布局
新鎮的建筑布局,遵循層高錯落有致,以及日照朝向、隱私等科學元素,也考慮了營造低密度幻覺的藝術手段,一般新鎮住宅容積率介于1.5和2.5之間,不是硬指標,而是因地制宜,因此每個新鎮都有自己的個性,不是千城一面,個別族群的容積率達到4.0。
1960年代的公共住房,是軍營式的板房,一般為9到13層,70年代板房變形為雙拼,弧形或方形的點樓,以組團式的布局組合。80-90年代的點式樓有多角形和圓形,開始建多層停車場,并將各類戶型綜合在一棟樓。2000年以后,個別組團有超高層板樓組合和串聯點式樓,小區配套齊全,景觀設計優美。

(四)新加坡新鎮規劃的換代升級和資產保值
新加坡舊小區新鎮的逐漸老化,改變了原居民的年齡和就業結構,由于公共住房的靈活轉售政策,公共住房的二三級市場也很活躍,給新政的軟件帶來新生機,新的年輕家庭陸續入住老社區。70年代建成的第一代大巴窯新鎮,今天還是一個生機勃勃的社區,建屋發展局不斷翻新配套,注入新商圈。提升交通轉換樞紐等配套,為住戶的不動產保值。這也是李光耀的居者有其屋的指導思想,不但擁有,還要保值,公共住房成為好的投資,就能使移民社會落地扎根。

(五)新加坡新鎮規劃的凝聚社區和種族整合
新鎮規劃大型配套設于鎮中心,小型設施則布置在鄰里中心,層次分明,增強了鄰里居民的凝聚力和歸屬感,這個規劃模式經過數十年的實踐,證明鄰里居民之間更友好,社交網絡也更豐富,同時對公共財產也更有責任感。
獨立前夕,1964年發生了種族騷亂后,政府決心通過動遷安居工程,在新政重新布局種族群體,最初采取的是分區銷售,先到先得的原則,不能根除各族離心離德的情況。1987年后,新建的新鎮規定,一個居住社區內,各族的比例要依照國家的人口結構。1989年再推出,種族整合政策,每個鄰里和單元內的住房,必須按照規定的各族比例出售或轉讓。

四、新加坡經驗對石家莊市城市規劃建設管理的啟示  
 新加坡城市管理的基本經驗就是科學而正確處理規劃、建設和管理三者的關系,認為規劃統領城市發展的方向,是一個先決條件;建設決定城市質量水平的高低,是一個動態過程;管理決定城市的核心競爭力,是一項綜合手段。學習和借鑒新加坡城市經營管理,必須結合我們的國情和市情,不能照搬照抄,而是不斷地消化和理解世界先進城市的經營理念。我市的城市管理與新加坡相比雖然存在著很大的差距,但新加坡在城市化進程中創造的一些經驗和做法確實值得我們學習借鑒。

(一)高度重視城市規劃的編制與實施,充分發揮規劃對經濟社會發展的宏觀調控和指導作用。
一是長遠考量,高起點、高質量編制城市總體規劃,增強規劃的前瞻性、科學性、周延性。規劃部門要積極協同土地、建設、環保、發展、交通、市政、公安交警、林業、工商、財政等部門,搞好周密調查研究和分析預測,立足30—50年,綜合考慮經濟、社會、環境、資源、人口因素,形成清晰視野,確定符合實際的規劃目標,按照全面、協調、可持續發展觀的要求,高起點、高標準編制城市發展規劃體系。在此基礎上,編制規范的綜合交通、環衛、供水、污水處理、園林綠化與消遣、文化教育體育設施等專項規劃,大力推廣并嚴格實行陽光規劃制度,廣開言路、集思廣益,認真吸納專業人士和社會公眾的建議和意見,形成全面科學綜合配套的規劃體系。
二是嚴格實施規劃,維護規劃的權威性和嚴肅性。不按規劃辦事比沒有規劃更有害,在這方面我們與新加坡差距更大。嚴格依照規劃建設和管理城市,同時加大規劃監控,對違犯規劃的行為嚴格檢查、嚴肅處理、絕不姑息。
三是加大投入,嚴格規范規劃市場。一方面政府要加大投入,把規劃投入作為經濟社會發展的前期投資,以城市規劃成果的高標準、高質量,贏得經濟社會環境發展的高速度、高效益;一方面嚴管規劃市場,嚴格規劃資質和隊伍監管,積極推進規劃設計招投標,保證規劃編制質量和水平。

(二)加快城市基礎設施建設,增強和優化城市功能。
我們的城市基礎設施,無論數量還是質量、效益都與新加坡有較大差距。當前,要集中財力,加快城市基礎設施建設,增加供應量。
合理規劃城市居住用地和工業用地,為市民創建優美、舒適、安全、方便、現代化的生活居住環境。抓好城區綠化、亮化、美化,加快城市給水管網改造、商貿中心、管道煤氣、供水、信息網絡等基礎設施工程建設。積極拓寬城市建設融資渠道,利用銀行貸款、民間資本等多方面資金建設城市,加快推進城市經營性基礎設施建設市場化進程。建設中,牢固樹立精品意識,堅持節約土地,規劃一步到位,建設分步實施,堅決避免重復和低水平建設。加強環境建設,多搞植樹造林,控制草坪建設,增大城市綠量。

(三)加強城市管理,營造文明、高效、有序的城市環境。
積極推動城市管理由粗放型向集約型、由傳統型向法制型轉變,進一步建立和完善城市管理法規體系,使法律法規滲透到城市管理和社會生活各個領域、各個環節、各個角落,廣泛開展法規法律宣傳,增強全社會的法制觀念和文明意識。要始終堅持以人為本,進一步加強隊伍和行風建設,提高干部職工的思想境界和業務素質,為營造文明、高效、有序的城市環境奠定基礎、創造條件。

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